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La participation est la prochaine frontière de la transparence pour l’Open Government Partnership

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L’Open Government Partnership (OGP) vise à améliorer la qualité de vie des citoyens et leur relation avec le gouvernement. Pour y parvenir, les pays du partenariat se sont engagés à travailler sur la base de plans d’action nationaux pour améliorer l’accès à l’information gouvernementale, la transparence budgétaire, la participation citoyenne et la responsabilité. Il s’agit d’un objectif puissant mais ambitieux : l’OGP lutte contre la recrudescence mondiale des inégalités et de la baisse de la confiance du public dans les gouvernements.

D’autant que rien ne garantit que l’amélioration de l’information et de la participation du public aboutira à une plus grande responsabilité ou à une meilleure efficacité et réactivité de la part du gouvernement, et encore moins à une réduction de la pauvreté. Même si les preuves sont prometteuses, elles ne sont pas encore concluantes. Le partenariat représente le pari audacieux que 66 gouvernements et des milliers d’organisations de la société civile (OSC) ont volontairement lancé.

À quelques semaines du troisième grand sommet de l’OGP, le moment semble opportun de faire le point des progrès pour atteindre ces objectifs. Bien que le partenariat soit encore jeune, nous pouvons faire le point sur les progrès que les pays membres de l’OGP ont réalisés pour améliorer la transparence et la participation du public afin que les gouvernements soient plus efficaces et plus responsables. Nous nous pencherons ici sur les budgets publics, qui sont des indicateurs sensibles de la volonté politique d’un pays à ouvrir ses opérations à l’examen public.

Quelle est la situation des pays membres de l’OGP relative à la transparence et à la participation en matière de finances publiques ?

Selon l’Enquête 2015 sur le budget ouvert récemment publiée, le score moyen des 46 pays membres de l’OGP est de 59/100 concernant l’accès du public aux informations budgétaires. Ce score est plus élevé que la moyenne de 34/100 enregistrée par les pays non membres de l’OGP inclus dans l’enquête. Bien qu’il existe des variations considérables à travers l’échantillon de l’OGP, le score moyen montre effectivement une amélioration modeste, passant de 57/100 en 2012 à 59/100 en 2015, ce qui le rapproche du score de 61/100, qui selon l’Enquête, est niveau approprié d’accès du public aux informations budgétaires.

Que dire alors de la participation ? Contrairement aux chiffres relatifs à la transparence, le score moyen de participation dans les 46 pays de l’OGP couverts par l’Enquête est seulement de 36/100. Pourtant, ce chiffre quelque peu décevant est supérieur de 20 points au score comparable de la participation des pays non membres de l’OGP inclus dans l’enquête. Alors que seulement sept pays de l’OGP offrent au public des possibilités adéquates de participation, ce sont les 7 premiers pays en matière de participation au processus budgétaire dans l’Enquête : la Corée du Sud, le Brésil, la Norvège, les États-Unis, les Philippines, la Nouvelle-Zélande et l’Afrique du Sud. Cependant, 31 des 47 pays de l’OGP couverts par l’enquête ne fournissent que peu ou pas d’espace de participation du public au cours du processus budgétaire.

Globalement, les pays de l’OGP enregistrent de meilleurs résultats que les pays non membres de l’OGP aussi bien en matière de transparence que de participation, même si la performance liée à la participation pourrait être améliorée.

Pourquoi devons-nous être préoccupés par la participation du public au processus budgétaire ?

Étant donné que la participation au processus budgétaire est un développement relativement récent, il existe peu de normes et de pratiques établies dont on peut s’inspirer. La première étape doit être de renforcer la compréhension des raisons pour lesquelles cette question est importante pour la responsabilisation des finances publiques.

Premièrement, l’information et la participation du public se renforcent mutuellement. L’accès à des informations utiles, opportunes et exactes est essentiel pour que la participation du public soit efficace et éclairée. Dans le même temps, les possibilités de participation encouragent le public à demander et à utiliser les informations disponibles.

Deuxièmement, au cours de ces vingt-cinq dernières années, la prise de conscience de l’importance de la participation du public dans l’élaboration des politiques et de sa priorité a considérablement augmenté. Plus récemment, cette tendance s’est illustrée dans le domaine de la budgétisation publique. La participation directe du public dans la politique fiscale du gouvernement et l’élaboration du budget a été jugée comme un droit civil dans les Principes de haut niveau sur la transparence, la participation et la responsabilisation en matière de finances publiques promulguées par l’Initiative mondiale pour la transparence des finances publiques (GIFT) et approuvés par l’Assemblée générale des Nations Unies en 2012. [1]

En outre, au cours de l’année passée, deux grandes institutions internationales ont également approuvé l’importance de la participation du public en matière de budgétisation comme complément pour une meilleure transparence. Le « Code des bonnes pratiques pour la transparence des finances publiques » du Fonds monétaire international publié en 2015, inclut le principe de l’engagement direct du public dans la politique budgétaire, tout comme les « Meilleures pratiques sur la gouvernance budgétaire » de 2014 adoptés par l’Organisation de coopération et de développement économiques.

Troisièmement, bien que la participation du public en matière de budgétisation soit relativement nouvelle, les preuves attestant de son impact sur l’allocation des ressources et la prestation des services sont de plus en plus nombreuses. Bon nombre des résultats existants sont basés sur l’expérience brésilienne bien connue du budget participatif, créé à l’origine à Porto Alegre en 1989, et reproduite aujourd’hui dans plus de 40 pays à travers le monde. [2] La budgétisation participative améliore la vie des populations de différentes manières : la baisse de la mortalité infantile au Brésil, une couverture plus large des services de base en Inde, et un meilleur ciblage des programmes de protection sociale au Mexique [3]

D’autres initiatives de recherche dans différents types de pratiques participatives en matière de budgétisation ont également commencé à produire des preuves que la participation du public en matière de budgétisation peut relever les défis à la fois sur la baisse de confiance dans le gouvernement et sur la montée des inégalités. Par exemple, un examen récent des preuves révèle qu’il existe des raisons pour défendre l’idée selon laquelle la participation du public peut contribuer à limiter la mauvaise utilisation des fonds publics ; accroître les prestations de services qui répondent aux préférences de la communauté ; augmenter le nombre de citoyens informés et engagés ; et améliorer à la fois les capacités individuelles et le bien-être social.[4]

De quelle manière les pays de l’OGP peuvent-ils améliorer la participation des citoyens au processus budgétaire ?

Certains gouvernements de l’OGP ont encouragé la participation directe des citoyens à différentes étapes du cycle national de la politique budgétaire. Une étude de cas comparative réalisée par l’Initiative GIFT dans plusieurs pays membres de l’OGP – Brésil, Canada, Croatie, Kenya, Mexique, Philippines, Afrique du Sud et Corée du Sud – suggère que la participation directe du public peut avoir lieu à différentes étapes du cycle budgétaire et montre comment les gouvernements encouragent la participation des citoyens [5] Il s’agit tout simplement d’écouter la population. Voici quelques exemples :

Le Brésil et le Kenya ont mis en place des institutions qui offrent aux citoyens et aux spécialistes politiques de contribuer à la planification à moyen terme. La Corée du Sud, le Canada, et le Kenya offrent d’excellents exemples sur la façon dont les législateurs peuvent faire participer les citoyens et les experts politiques aux processus publics. Les Philippines et le Brésil proposent des mécanismes institutionnels novateurs pour permettre aux citoyens de sélectionner les projets spécifiques qui seront inclus dans le budget. L’Institution supérieure de contrôle du Mexique a fait des progrès considérables pour créer des systèmes de participation des citoyens. Les Philippines et l’Afrique du Sud proposent aux citoyens des possibilités de surveiller directement la prestation des services et de vérifier que les ressources sont dépensées telles qu’elles doivent l’être. Enfin, la Croatie a adopté un cadre institutionnel solide qui autorise la participation du public dans un large éventail de processus budgétaires et fiscaux.

L’OGP donne aux gouvernements l’occasion de dialoguer avec les citoyens et d’utiliser des plans d’action pour tester de nouvelles pratiques. Nous savons que 34% de tous les engagements de l’OGP réalisés par les pays participants sont liés à la transparence des finances publiques, mais peu d’entre eux abordent la question cruciale de la participation. [6] Nous savons également que l’innovation institutionnelle considérable se concrétise dans le monde et que le moment est venu de faire progresser la participation du public dans les politiques fiscales et l’élaboration du budget. Les pays membres de l’OGP ont une occasion unique d’utiliser les Plans d’action nationaux comme mécanisme de pilotage des initiatives de participation aux finances publiques.

Lors du prochain Sommet de l’OGP au Mexique à la fin du mois d’octobre 2015, le Groupe de travail sur la transparence des finances publiques, organisé par l’Initiative GIFT, se réunira et sera une excellente occasion pour les pays de l’OGP et les OSC d’apprendre les bonnes pratiques en matière de participation, de partager des expériences avec d’autres pays et d’utiliser dans leur pays des idées novatrices qui peuvent repousser les limites de la participation des finances publiques. L’objectif primordial est la reconnaissance du droit du public à être entendu dans l’utilisation des ressources publiques


 

[1] Le Principe Dix de haut niveau sur la transparence, la participation, la responsabilisation en matière de finances publiques stipule que « Les citoyens et les acteurs non étatiques doivent jouir du droit et des possibilités effectives de participer directement au débat et aux discussions publics sur la conception et la mise en œuvre des politiques budgétaires. » La Résolution de l’Assemblée générale des Nations unies est disponible à l’adresse (en anglais) http://www.un.org/ga/search/view_doc.asp?symbol=A/RES/67/218

[2] En 1992, nous avions compté 13 cas de budgétisation participative au Brésil alors qu’il y en a plus de 350 aujourd’hui. À l’exception du Brésil, plus de 300 cas ont été documentés dans plus de 40 pays sur tous les continents.

[3] Sri Mulyani Indrawati, “The Right of Everyone to Be Recognized,” http://m.huffpost.com/us/entry/8164392

[4] Paolo de Renzio, et Joachim Wehner, “The Impacts of Fiscal Openness: A Review of Evidence,” Global Initiative for Fiscal Transparency working paper, http://www.fiscaltransparency.net/eng/resource_open_public.php?IdToOpen=20150704112.

[5] http://www.fiscaltransparency.net/resources-all/

[6] http://www.fiscaltransparency.net/eng/resource_open_public.php?IdToOpen=20150707118

Authors

Juan Pablo Guerrero

Manager, Mentoring Government Capacity for Budget Transparency and Participation Program

Guerrero joined the Center’s International Budget Partnership in September 2009 and will be based at IBP-Mexico City. He is responsible for managing the Mentoring Government Capacity for Budget Transparency and Participation Program to help governments build transparency systems that identify and provide the information that civil society needs to participate in policy processes. From 2002 to 2009 Guerrero was one of the founding information commissioners of the Federal Institute of Access to Information in Mexico. Before that Guerrero was a full-time professor at the Center for Economic Research and Teaching (CIDE) in Mexico, where he specialized in public administration, budget transparency, and accountability and anti-corruption reforms. He completed his PhD in Political Science at the Institut d’Études Politiques (IEP) in Paris and holds two MAs one in Public Policy from IEP-Paris and another one in Economics and International Politics from SAIS of the Johns Hopkins University.

Warren Krafchik

Executive Director

Warren Krafchik is the Executive Director of the International Budget Partnership (IBP), where for 20 years he has led IBP’s work to support and collaborate with civil society organizations in Africa, Latin America and Asia to ensure governments are held accountable as stewards of public resources. IBP works with independent organizations in over 120 countries by providing financial assistance, training and technical support and designing collaborative research and networking programs.

In addition to directing IBP, Krafchik is a co-founder and steering committee member of the Global Initiative for Fiscal Transparency, and he was a founding co-chair of the Open Government Partnership.

Krafchik joined the IBP in 2001 after nine years at the Institute for Democracy in South Africa (Idasa), where he founded the Budget Information Service (BIS). Idasa’s BIS was one of the first organizations in developing countries to pioneer a role for civil society organizations in budget processes, and its work and methods have been adapted by civil society and governments around the world. Krafchik serves on the board of the Natural Resource Governance Institute and was a founding board member of the Impumelelo Innovations Program and Topsy AIDS Foundation.

Krafchik is the author of numerous publications and a frequent speaker on fiscal processes, equity and accountability. He received a Masters in Economics from the University of Cape Town.

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